在財政部PPP中心公布的PPP季報發(fā)現(xiàn)，片區(qū)開發(fā)PPP項目在財政部PPP項目庫的入庫項目數(shù)量中占據(jù)前列，并且已經(jīng)連續(xù)四個季度之內(nèi)位居前三。

　　不過，“片區(qū)開發(fā)”在我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)政策中并無相關(guān)定義，一般可以理解為，片區(qū)開發(fā)是指在符合國家以及當?shù)匾?guī)劃的前提下，對擬開發(fā)建設的區(qū)域進行一體化的改造、建設、經(jīng)營和維護，主要包括兩大部分：一是狹義的土地一級開發(fā)，即指按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地儲備計劃等相關(guān)規(guī)劃的要求，由土地一級開發(fā)主體對一定區(qū)域內(nèi)納入土地儲備的土地進行拆遷、土地平整和適當?shù)氖姓A設施建設，使該區(qū)域范圍內(nèi)土地具備上市供應條件的行為；二是涵括基礎設施與公共服務設施等項目建設和運營。

　　我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，新城開發(fā)、舊城改造等正是片區(qū)開發(fā)中的典型形式，比如近期備受關(guān)注的中信濱海新城項目、五礦信托沈撫新城項目和肇慶新區(qū)中央綠軸生態(tài)城開發(fā)項目。

　　不過，片區(qū)開發(fā)兼具高投入、周期長、復雜性等特點，基創(chuàng)建設（wechat：jichuangjianshe）認為，如何妥善處理片區(qū)開發(fā)中的各種問題，推動片區(qū)開發(fā)的順利進行，是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重。PPP模式作為一種兼具融資與管理功能的合作模式，不僅能夠有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)中融資難的問題，化解地方債務危機，還能夠有效調(diào)動社會資本的積極性。同時，在片區(qū)開發(fā)中引入PPP模式也為社會資本帶來了新的投資機遇。

　　基創(chuàng)建設注意到，今年2月，我國首個關(guān)于各類開發(fā)區(qū)的總體指導文件——《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》對新形勢下做好開發(fā)區(qū)工作作出了全面部署，文件首次提出“引導社會資本參與開發(fā)區(qū)建設，探索多元化的開發(fā)區(qū)運營模式”，鼓勵以PPP模式開展開發(fā)區(qū)公共服務、基礎設施類項目建設，鼓勵社會資本在現(xiàn)有開發(fā)區(qū)中投資建設、運營特色產(chǎn)業(yè)園。

　　下面我們以中信濱海新城PPP項目、上海重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設PPP項目以及固安產(chǎn)業(yè)新城ppp項目作為主要案例，看看片區(qū)開發(fā)中ppp的運作模式。

　　案例一：中信濱海新城PPP項目

　　中信濱海新城項目是一個綜合性城市開發(fā)運營項目，包括土地一級開發(fā)、城市級基礎設施、公建配套和城市產(chǎn)業(yè)投資的一系列資源整合，是中信集團與汕頭市人民政府通過戰(zhàn)略合作聯(lián)袂打造的廣東省城鎮(zhèn)化標桿項目。

　　在具體的PPP合作實踐中，政府提供資源、政策支持，和操作合法性的支持，還有行政事業(yè)上的配合；而企業(yè)則是做項目的籌資、規(guī)劃、建設、運營。項目的合作范圍內(nèi)達到168平方公里，首開區(qū)域12.4平方公里，開發(fā)建設內(nèi)容包括五個方面，首先是基礎設施建設，包括一條投資達60億的過海隧道；其次是土地整理；第三是大型公建配套，包括博物館、學校、醫(yī)院、城市公園、影劇院等；第四是產(chǎn)業(yè)配套，包括城市商業(yè)、旅游酒店、體育健康、文化創(chuàng)意園等；第五是舊村改造。

　　中信濱海新城項目PPP模式投融資結(jié)構(gòu)說明：

　　1. SPV（中信濱海新城投資發(fā)展有限公司）以增資式收購股權(quán)的51%的方式與濠江區(qū)人民政府共同設立蘇埃隧道項目公司 。

　　2. 政府主要是提供土地資源和政策資源；SPV主要負責整個項目的策劃規(guī)劃、資本運作、融資、產(chǎn)業(yè)運作、包括整個項目的運營管理還有品牌輸出，資源整合等等。

　　3. 隧道項目建設將帶動土地升值，進行招拍掛之后，地方政府會按照協(xié)議將前期投入及相應的投資回報返還給企業(yè)。

　　4. 地塊出讓的時序根據(jù)需求進行，出讓價格根據(jù)市場調(diào)整，確保開發(fā)商都合理的利潤空間。

　　政府把部分招商權(quán)力讓渡給了企業(yè)。

　　基創(chuàng)建設（wechat：jichuangjianshe）需要特別說明的是，該項目是國內(nèi)首個獲立法保障的PPP項目，曾經(jīng)獲得汕頭區(qū)市兩級人大審議批準，在ppp模式自身面臨著立法不完善的背景下，該項目的立法實踐意義頗大。

　　案例二：上海重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設PPP項目

　　重固新型城鎮(zhèn)化建設首批項目包括731畝的城中村改造工程、20多平方公里的美麗河湖建設計劃，以及公交樞紐等10多個子項目的建設，力爭用3年時間，大幅改善百姓居住條件、全鎮(zhèn)基礎設施和生態(tài)環(huán)境水平。

　　經(jīng)過政府采購招標、競爭性磋商，中建八局、中建方程被選定為社會合作伙伴。由此，央企、政府性基金、重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織共同參與的混合所有制聯(lián)合體，成為了重固新型城鎮(zhèn)化建設的實施主體。

　　作為社會資本的中建八局，將獲得政府擔保、零風險的收益率，還可以參與具體項目的市場化投資。在重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化PPP模式中，政府性基金也是社會資本的組成部分。農(nóng)村集體資產(chǎn)參與新型城鎮(zhèn)化PPP項目，更是一大亮點。據(jù)介紹，在這個項目中，重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織也占到了10%的股權(quán)，今后將獲得穩(wěn)定的收益；同時，整個項目將拿出5萬平方米商業(yè)面積，讓渡給重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，讓當?shù)剞r(nóng)民分享城鎮(zhèn)化“紅利”。

　　PPP項目業(yè)務范圍說明：

　　1. 青浦區(qū)政府旗下青發(fā)集團、重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、中建聯(lián)合體將共同出資組建項目公司作為實施本次PPP項目的唯一主體。

　　2. 采取一次授權(quán)、分期分類開發(fā)的模式，由政府與社會資本開展區(qū)域內(nèi)新型城鎮(zhèn)化整體投資建設開發(fā)合作。

　　3. 一次性授權(quán)的范圍包括規(guī)劃修編、土地整理、基礎設施、配套設施、功能提升項目的投資建設運營、產(chǎn)業(yè)導入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務等。

　　4. 青浦區(qū)政府會建立相應的考核機制對社會資本的工作績效進行考核。

　　5. “政府主導，市場運作”的方式推進，青浦區(qū)政府在涉及公共利益的事項上擁有一票否決權(quán)。

　　項目采用“1+3+X模式”回報模式：

　　所謂“1”，即一個基本模式，主要指綜合開發(fā)模式；采取成本報銷的方式。在基礎開發(fā)過程中，以鎮(zhèn)政府為責任主體，項目公司為實施主體，主要適用于開展動遷安置、基礎設施建設等內(nèi)容。資金來源為土地出讓。

　　“3”，指的是三個補充模式，包括政府購買模式，主要適用于開展集建區(qū)外的部分公共設施的建設和運營，如美麗鄉(xiāng)村建設，資金來源為政府中長期預算及各類專項資金。

　　缺口補助模式，則主要適用于集中建設區(qū)內(nèi)部分功能項目及公共設施項目的建設，資金來源為二級開發(fā)的存量收益，即定向出讓價差。特許經(jīng)營模式，按照上海市特許經(jīng)營權(quán)管理辦法實施，無需配置財政資金及經(jīng)營性用地。“X”即其他可能的合作模式。

　　投資主體將按照實際發(fā)生投資額的一定比例獲得投資回報，還可以通過相關(guān)建設工程利潤、二級市場開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入績效報酬等產(chǎn)生其他額外收益。

　　社會資本將不參與土地收入的分成，所有的土地收入將全部留在重固，“產(chǎn)鎮(zhèn)融合、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)融合、文化融合”。

　　未來在城中村改造時，將有5萬平方米的商辦物業(yè)無償移交農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，讓農(nóng)民獲得長期回報，保障農(nóng)民權(quán)益。

　　該項目中，農(nóng)村集體資產(chǎn)作為社會資本參與ppp，本身便是一大亮點?；鶆?chuàng)建設認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟成分的加入，使得市場需要重新審視社會資本的內(nèi)涵：即不應過分局限于國有資本與民營資本。

　　案例三：固安產(chǎn)業(yè)新城ppp項目

　　在2002年，固安縣政府通過公開競標，引入華夏幸福投資、建設、運營固安工業(yè)園區(qū)。根據(jù)合作協(xié)議，固安縣政府委托上市公司華夏幸福整體投資開發(fā)園區(qū)，并劃清了政府與企業(yè)的職責邊界。政府主導重大決策、組織制定規(guī)劃、確定標準規(guī)范、提供政策支持；企業(yè)作為投資及開發(fā)主體，全權(quán)負責固安工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設業(yè)務，如籌措資金投入、建設基礎設施、配套公共服務、城市運營管理、產(chǎn)業(yè)招商、專業(yè)咨詢服務及打造區(qū)域品牌等。在這一過程中，政府負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量的監(jiān)管，以保證公共利益最大化；華夏幸福承擔產(chǎn)業(yè)新城設計、建設、運營、維護工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”回收投資成本。

　　主要運作模式：固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經(jīng)營協(xié)議，設立三浦威特園區(qū)建設發(fā)展有限公司(簡稱三浦威特)作為雙方合作的項目公司(SPV)，華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發(fā)資金。項目公司作為投資及開發(fā)主體，負責固安工業(yè)園區(qū)的設計、投資、建設、運營、維護一體化市場運作，著力打造區(qū)域品牌;固安工業(yè)園區(qū)管委會履行政府職能，負責決策重大事項、制定規(guī)范標準、提供政策支持，以及基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量的監(jiān)管等，以保證公共利益最大化。

　　2. 通過特許協(xié)議，固安縣政府將特許經(jīng)營權(quán)授予三浦威特，雙方形成了長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負責固安工業(yè)園區(qū)的項目融資，并通過資本市場運作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機制，進一步拓寬了融資渠道。

　　3. 基于政府的特許經(jīng)營權(quán)，華夏幸福公司為固安工業(yè)園區(qū)投資、建設、開發(fā)、運營提供一攬子公共產(chǎn)品和服務，包括土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務，以及咨詢、運營服務等。截至 2014 年華夏幸福公司在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計投資超過 160億元，其中，基礎設施和公共服務設施投資占到近 40%。

　　4. 雙方合作的收益回報模式是使用者付費和政府付費相結(jié)合。固安縣政府對華夏幸福公司的基礎設施建設和土地開發(fā)投資按成本加成方式給予 110%補償;對于提供的外包服務，按約定比例支付相應費用。兩項費用作為企業(yè)回報，上限不高于園區(qū)財政收入增量的企業(yè)分享部分。若財政收入不增加，則企業(yè)無利潤回報，不形成政府債務。

　　5. 社會資本利潤回報以固安工業(yè)園區(qū)增量財政收入為基礎，縣政府不承擔債務和經(jīng)營風險。華夏幸福公司通過市場化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時承擔政策、經(jīng)營和債務等風險。

　　6. 該項目的開啟時間甚至比官方推廣ppp還要早，堪稱ppp領域的先河，其形成的產(chǎn)城融合模式屬于在基礎設施和公用設施建設基礎上的整體式外包合作方式，形成了“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設機制，提供了工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的綜合解決方案。