片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目在實(shí)務(wù)操作中都繞不開土地問題。我國土地政策多且雜，需要針對不同項(xiàng)目對土地的需求及地方財(cái)力進(jìn)行應(yīng)用。

　　土地的重要性

　　在國家鼓勵(lì)集聚開發(fā)、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，各地興起了片區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體的建設(shè)熱潮，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目也越來越受到地方政府的青睞。地方政府想借此帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，社會(huì)資本則是看中了這塊潛力和收益巨大的“蛋糕”。

　　片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目在實(shí)務(wù)操作中都繞不開土地問題。我國土地政策多且雜，需要針對不同項(xiàng)目對土地的需求及地方財(cái)力進(jìn)行應(yīng)用。

　　國辦發(fā)[2014]43號文之后，地方政府通過平臺(tái)公司進(jìn)行土地整理，以儲(chǔ)備土地的預(yù)期收入或者土地抵押方式作為還款來源，發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式得到遏制。在當(dāng)前嚴(yán)控新增政府債務(wù)，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的新形勢下，地方政府要厘清片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中土地整理服務(wù)和土地收儲(chǔ)、招商引資的邊界，處理好片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中的土地問題，設(shè)計(jì)和實(shí)施合法合規(guī)的PPP項(xiàng)目，給前景廣闊的片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目找個(gè)好娘家。

　　處理土地問題應(yīng)遵循的基本原則

　　近年來，國家各部委鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作采取組合項(xiàng)目、連片開發(fā)等多種形式，發(fā)布的政策文件中對土地儲(chǔ)備管理、土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理、產(chǎn)業(yè)用地土地使用方式以及PPP項(xiàng)目主體參與土地前期開發(fā)等方面提出了越來越規(guī)范和嚴(yán)格的要求。

　　實(shí)施片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目在涉及土地問題時(shí)應(yīng)遵循以下幾個(gè)基本原則：

　　1、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，不屬于采用PPP的范疇；單純土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)項(xiàng)目只有建設(shè)，無實(shí)質(zhì)運(yùn)營內(nèi)容，同樣不宜采用PPP模式實(shí)施。

　　2、土地儲(chǔ)備的項(xiàng)目主體只有一個(gè)，即納入國土資源部門土地儲(chǔ)備名錄管理的土地儲(chǔ)備中心。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需剝離政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)業(yè)務(wù)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司只能作為項(xiàng)目承接主體參與土地整理服務(wù)。

　　3、土地整理服務(wù)可以納入PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍，即征地拆遷、N通一平以及形成建設(shè)用地條件有關(guān)的其他工作。

　　4、土地儲(chǔ)備資金可用于土地征地拆遷費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用支付。土地儲(chǔ)備資金納入政府性基金預(yù)算管理，收支兩條線。

　　5、片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任可從政府性基金預(yù)算中安排，政府性基金預(yù)算支出可優(yōu)先用作支付項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)形成儲(chǔ)備宗地相關(guān)的征地拆遷補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用（即可用性服務(wù)費(fèi)）。

　　6、土地整理服務(wù)為實(shí)施片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目提供基本條件，以保障項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)和運(yùn)營工作的開展。從PPP項(xiàng)目全生命周期合作的要求來看，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目仍需重點(diǎn)突出公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)培育等運(yùn)營內(nèi)容，發(fā)揮社會(huì)資本的運(yùn)營優(yōu)勢，提升片區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。

　　土地整理服務(wù)的處理思路

　　在實(shí)務(wù)操作中，涉及土地整理服務(wù)的處理思路如下：

　　1、PPP項(xiàng)目公司提供土地整理服務(wù)，作為土地儲(chǔ)備工作的承接主體，通過多種融資方式完成項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)的土地征拆、安置補(bǔ)償、市政及公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作。

　　2、土地整理完成之后，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地收儲(chǔ)，將儲(chǔ)備宗地納入土地儲(chǔ)備庫和土地供應(yīng)計(jì)劃，由國土資源部門統(tǒng)一組織供地。以招標(biāo)、拍賣、掛牌形式出讓土地使用權(quán)的，取得的土地儲(chǔ)備資金納入政府性基金預(yù)算管理。

　　3、財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和土地儲(chǔ)備資金規(guī)定的支出范圍，可將可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)（和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)）分別納入政府性基金預(yù)算支出和一般公共預(yù)算支出，根據(jù)績效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司進(jìn)行支付。

　　問題探討

　　1、將項(xiàng)目預(yù)期土地出讓收入作為PPP項(xiàng)目支付來源是否違反財(cái)金[2016]91號文“PPP項(xiàng)目的資金來源于未來收益及清償責(zé)任不得與土地出讓收入掛鉤”？

　　將涉及土地整理服務(wù)的PPP項(xiàng)目支出納入政府性基金預(yù)算，并不違反91號文的要求。首先，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號）指出，“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”；《財(cái)政部對十二屆全國人大五次會(huì)議第2587號建議的答復(fù)》（財(cái)金函[2017]85號）也明確了：“10%'上限'控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分”。因此，項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)符合土地儲(chǔ)備資金支出范圍的預(yù)期土地出讓收入可以作為PPP項(xiàng)目的支付來源。

　　其次，91號文禁止的是直接“以收定支”和“溢價(jià)分成”。而將PPP項(xiàng)目政府的支付來源之一明確為政府性基金預(yù)算支出，納入政府預(yù)算管理，這部分支出是根據(jù)社會(huì)資本為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可用性發(fā)生的實(shí)際總投資計(jì)算得出的，并按照績效考核結(jié)果進(jìn)行支付。這種方式與過去平臺(tái)公司負(fù)責(zé)土地收儲(chǔ)，在儲(chǔ)備土地出讓后，由財(cái)政進(jìn)行土地出讓收益返還、“溢價(jià)分成”的方式劃清了界限，既未直接與土地出讓收入掛鉤，又符合土地儲(chǔ)備資金的使用范圍要求。

　　2、PPP項(xiàng)目形成的政府性基金預(yù)算支出如何列支？

　　在財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號）中約定了項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)納入同級政府預(yù)算并按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，而《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號）只對PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算的編制主體和編報(bào)程序做出了相應(yīng)規(guī)定，但并未明確約定PPP項(xiàng)目支出責(zé)任納入哪一預(yù)算科目。

　　案例分享

　　中部某產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目：該項(xiàng)目總投資約204億元，實(shí)施內(nèi)容覆蓋設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)及投融資等環(huán)節(jié)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展全生命周期，包括：土地整理投資服務(wù)、保障房及安置工程建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等。

　　回報(bào)機(jī)制及支付來源設(shè)計(jì)：該項(xiàng)目使用者付費(fèi)不能覆蓋項(xiàng)目投資和運(yùn)營的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施采用可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，合作范圍內(nèi)的經(jīng)營性項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制。該項(xiàng)目區(qū)級政府留成的土地出讓收入中，進(jìn)入一般公共預(yù)算的部分用于支付產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)；進(jìn)入政府性基金預(yù)算的部分用于支付所整理的土地上所有基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)和投資回報(bào)。

　　思考與建議

　　片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目不同于高速公路、污水處理廠等單一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，此類項(xiàng)目投資規(guī)模大，投資收益率較高，實(shí)施內(nèi)容更多元，包括提供土地整理、規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)等綜合服務(wù)。

　　進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí)，未來土地出讓收入的測算需要結(jié)合該地區(qū)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和土地出讓計(jì)劃以及現(xiàn)行市場情況；若項(xiàng)目范圍內(nèi)預(yù)期土地出讓收入形成的政府性基金預(yù)算不足以支付可用性服務(wù)費(fèi)的，或者可能超過10%一般公共預(yù)算支出紅線的，可約定按照財(cái)預(yù)[2017]62號的規(guī)定發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，納入地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理；測算政府財(cái)政承受能力時(shí)，需要將可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)（如有）對應(yīng)的是政府性基金預(yù)算支出還是一般公共預(yù)算支出區(qū)分清楚。

　　在設(shè)計(jì)項(xiàng)目支付機(jī)制時(shí)，若支付當(dāng)年政府方未足額支付當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助的，可考慮計(jì)算資金占用費(fèi)。按政府方當(dāng)年應(yīng)付未付金額予以“掛賬”，轉(zhuǎn)入下一年度支付。“掛賬”資金計(jì)算資金占用費(fèi)（不計(jì)復(fù)利）。資金占用費(fèi)率由政府方與社會(huì)資本方協(xié)商確定。